Mediante la Resolución 639-2021-Sunafil/TFL-Primera Sala, el Tribunal de Fiscalización Laboral aclaró que las actuaciones o documentación emitida por la autoridad instructiva constituyen diligencias no concluyentes, que contienen la propuesta de infracción, pero es el órgano sancionador el responsable de la emisión del acto administrativo por el cual se determina la sanción a imponer, pudiendo, de ser el caso, apartarse de la recomendación y/o propuesta contenida en el Informe final de actuación inspectiva.

Un empleador fue sancionado por no acreditar el pago de la licencia con goce de haber sujeto a compensación a favor de un trabajador, de los meses de agosto y septiembre 2020 y por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 09 de noviembre de 2020.

La inspeccionada señaló que la autoridad competente, en el informe final, luego de analizados los hechos y las pruebas determinó y concluyó la inexistencia de la conducta infractora, debido a que ya se había subsanado y no existía una afectación al trabajador, y por tanto no puede convertirse la autoridad en una entidad persecutora sobre hechos que demuestran cumplimiento en una etapa de justa ley.

El Tribunal al analizar el caso señaló que la documentación emitida por la autoridad instructiva constituyen diligencias no concluyentes, que contienen la propuesta de infracción, pero es el órgano sancionador el responsable de la emisión del acto administrativo pudiendo apartarse de la recomendación y/o propuesta contenida en el Informe final de actuación inspectiva.

De esta manera el recurso fue declarado infundado.


Fundamento destacado: 6.18 Respecto a lo señalado por la impugnante, referente a que no se ha recogido los fundamentos y propuesta efectuada por la autoridad instructiva en el “Informe final de actuación inspectiva”. Debemos precisar que el numeral 53.1 del artículo 53 del RLGIT establece que: “El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio y está compuesto de dos fases, una instructora y otra sancionadora (…)”. Asimismo, el literal g) del numeral 53.2 de la misma norma, prescribe que: “Concluida, de ser el caso, la recolección de pruebas, la autoridad instructora del procedimiento formula un informe final de instrucción en un plazo no mayor de diez (10) días hábiles contados desde el día siguiente del vencimiento del plazo para la presentación del descargo. En este informe se declara la inexistencia de infracción o, de corresponder, determina, de manera motivada, las conductas que se consideren probadas constitutivas de infracción, la norma que prevé la imposición de sanción y la sanción propuesta”. En consideración a lo señalado, las actuaciones o documentación emitida por la autoridad instructiva constituyen diligencias no concluyentes, que contienen la propuesta de infracción, pero es el órgano sancionador el responsable de la emisión del acto administrativo por el cual se determina la sanción a imponer, pudiendo, de ser el caso, apartarse de la recomendación y/o propuesta contenida en el Informe final de actuación inspectiva. Por lo tanto, no corresponde acoger dicho extremo del recurso.


Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 639-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

EXPEDIENTE SANCIONADOR: 015-2021-SUNAFIL/IRE-ANC
PROCEDENCIA: INTENDENCIA REGIONAL DE ANCASH
IMPUGNANTE: EMPRESA DE TRANSPORTES AVE FENIX S.A.C.
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 057-2021-SUNAFIL/IRE-ANC
MATERIA : – RELACIONES LABORALES
– LABOR INSPECTIVA

Sumilla: Se declara INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la EMPRESA DE
TRANSPORTES AVE FENIX S.A.C. en contra de la Resolución de Intendencia N° 057-2021-
SUNAFIL/IRE-ANC, de fecha 10 de setiembre de 2021.

Lima, 13 de diciembre de 2021

VISTO: El recurso de revisión interpuesto por la EMPRESA DE TRANSPORTES AVE FENIX S.A.C. (en adelante la impugnante) contra la Resolución de Intendencia N° 057-2021-SUNAFIL/IRE-ANC, de fecha 10 de setiembre de 2021 (en adelante la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y

CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES

1.1 Mediante Orden de Inspección N° 1812-2020-SUNAFIL/IRE-ANC, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 124-2020-SUNAFIL/IRE-ANC (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, y una (1) infracción muy grave a la labor inspectiva.

1.2 Mediante Imputación de cargos N° 015-2021-SUNAFIL/IRE-ANC, del 14 de enero de 2021, y notificado el 12 de febrero de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del inciso 2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo –Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 102-2021-SUNAFIL/IRE-ANC-SIAI, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la inexistencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando archivar el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 218-2021-SUNAFIL/IRE-ANC-SIRE, de fecha 28 de mayo de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 6,785.40 (sanción impuesta en aplicación a la reducción de la multa en consideración a lo previsto en el literal a) del artículo 40 de la LGIT) por haber incurrido en:

– Una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de la licencia con goce de haber sujeto a compensación a favor del trabajador Samuel Terrones Herrada, de los meses de agosto y septiembre 2020, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndose una sanción ascendente a S/ 3,392.70.

– Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 09 de noviembre de 2020, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndose una sanción ascendente a S/ 3,392.70.

1.4 Con fecha 14 de junio de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 218-2021-SUNAFIL/IRE-ANC-SIRE, argumentando lo siguiente:

i. Las subsanaciones de las supuestas infracciones se dieron antes de la fase sancionadora y dentro de la fase donde tenían la facultad para presentar sus descargos, por lo que la resolución contiene vicios de validez del acto jurídico administrativo.

ii. No se han valorado los medios de prueba adjuntados en sus descargos.

iii. La resolución no contiene los requisitos mínimos de validez, como la motivación suficiente, atentando contra el derecho de defensa y contradicción.

1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 057-2021-SUNAFIL/IRE-ANC, de fecha 10 de setiembre de 2021[2], la Intendencia Regional de Ancash declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 218-2021-SUNAFIL/IRE-ANC-SIRE, por considerar que:

i. De la revisión minuciosa de la Resolución de Sub Intendencia, se advierte que ésta fue motivada adecuada y suficientemente en ese extremo, así como se ha venido realizando durante todo el procedimiento tanto inspectivo y sancionador.

ii. El presente caso se encuadra en lo señalado en el literal a) del artículo 40 de la Ley situación que ha sido debidamente aplicada en el presente caso, al haberse realizado la reducción del 30% tal como se evidencia en el cuadro N° 2, por ende no puede señalar que no se ha tenido en cuenta los descargos presentados, ni mucho menos señalar que se ha dado el cumplimiento de manera oportuna cuando se está evidenciando con los folios que corren en autos que no fue así.

iii. Debe tenerse en cuenta que los primeros argumentos de la accionante son los mismo alegados en la nulidad solicitada respecto a que se ha cumplido con subsanar los hechos de manera oportuna, se hace presente que al haberse ya desarrollado este punto anteriormente, carece de sentido volver a pronunciarse.

iv. La emisión de la Resolución de Sub Intendencia, el cual está debidamente motivada, ya que todos los argumentos expuestos están basados en las actuaciones inspectivas realizadas por la Inspectora comisionada, y en la cuales ha participado activamente EMTRAFESA tal como se evidencia en el expediente inspectivo; así mismo se le ha permitido hacer uso de su derecho de defensa y contradicción toda vez que se le ha venido notificando cada una de los documentos emitidos y pueda hacer uso de su derecho de defensa.

v. No evidenciarse afectación a algún tipo de derecho, ni mucho menos el apartamiento de la normativa legal, puesto que todo el procedimiento inspectivo está regulado de acuerdo a los dispositivos legales vigentes -Acta de Infracción y Resolución de Sub Intendencia-, así como los argumentos que se desarrollaron en los considerandos precedentes, no existiendo otro sustento en el recurso de apelación que rebatir, se toman como válidos los argumentos expuesto por la Sub Intendencia de Resolución.

1.6 Con fecha 27 de setiembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Ancash el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 057-2021-SUNAFIL/IRE-ANC.

1.7 La Intendencia Regional de Ancash admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 808-2021-SUNAFIL/IRE-ANC, recibido el 30 de setiembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[3], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, Sunafil), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la Sunafil contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[4], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[5] (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR[6], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[7] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN

3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3 El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal.

El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo No 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”[8].

3.4 En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo No 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA EMPRESA DE TRANSPORTES AVE FENIX S.A.C.

4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que la EMPRESA DE TRANSPORTES AVE FENIX S.A.C. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 057-2021-SUNAFIL/IRE-ANC, emitida por la Intendencia Regional de Ancash, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/ 6,785.40 por la comisión de las infracciones tipificadas como MUY GRAVES, previstas en los numerales 25.6 del artículos 25 y numeral 46.7 del artículos 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución[9].

4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por EMPRESA DE TRANSPORTES AVE FENIX S.A.C.

V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN

Mediante escrito de fecha 27 de setiembre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 057-2021-SUNAFIL/IRE-ANC, señalando que:

– La resolución es objeto de cuestionamiento, respecto al Plazo de caducidad del procedimiento sancionador.

– El recurso de apelación interpuesto con fecha de recepción en Mesa de Partes Virtual por la entidad SUNAFIL data del 15.06.2021, con posterior cedula de notificación expedido con fecha 22.06.2021 en el que declaraba conceder el recurso de apelación presentada oportunamente, cuyo computo del plazo se inicia a fin de obtener un pronunciamiento por parte de la autoridad; sin embrago, el mencionado pronunciamiento de dicho acto se dio con fecha 13.09.2021, cuyo plazo supera los 30 días hábiles que la misma norma señala, a fin de obtener un pronunciamiento dentro del marco legal.

– La autoridad en su inactividad notificó la RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 057-2021- SUNAFIL/IRE-ANC cuando el plazo para resolver el recurso se encontraba vencido; pues han transcurrido 29 días después del plazo en el que se debía resolver el recurso presentado dentro del plazo normativo. Tal como se indica que el recurso de apelación no fue atendido dentro del plazo establecido, por lo cual, ante la falta de pronunciamiento expreso, sin embargo, lo resuelto fuera del plazo se elevé al superior jerárquico cuando este se encontraba vencido; solicitando que la administración en segunda emita pronunciamiento, al respecto, operando el silencio administrativo positivo, en aplicación de lo establecido en el sub numeral 2 del numeral 35.1 del artículo 35 del TUO de la LPAG.

– La Autoridad pretende imponer una sanción aun cuando se cumplió con hacer de conocimiento el cumplimiento con el pago al trabajador la suma de S/ 1,780.0 por concepto de remuneración del mes de agosto y setiembre de 2020 conforme se demostré con la constancia de pago y la hoja de remuneración mensual.

– Teniendo en cuenta que las subsanaciones de las supuestas infracciones se dieron antes de la fase sancionadora y dentro de la fase donde tiene la facultad de presentar descargos que desvirtúen responsabilidad, no cabe sancionar debido a que existiría una motivación insuficiente y aparente, levando la presente resolución impugnada a contener vicios de validez del acto jurídico administrativo, la misma que estaría vulnerando nuestro Derecho de Defensa y Contradicción, quedando claro que la garantía de un debido proceso se basa en la valoración oportuna y eficaz de los medios de prueba, así como de los descargos presentados, los mismos que desvirtúan las supuestas infracciones.

– La autoridad no ha cumplido con valorar los medios de prueba adjuntados a los descargos, los cuales fueron presentados de manera oportuna, no cuenta con base que garantice nuestro derecho como empleador formal, el cual debe estar sujeto a un debido procedimiento; al no existir una motivación suficiente, lo que lo convierte en una motivación aparente con la finalidad de imponer una sanción que a todas luces resulta abusiva, en la resolución impugnada no garantiza el debido procedimiento.

– La autoridad competente, en el informe final, luego de analizados los hechos y las pruebas determinó y/o concluyó la inexistencia de la conducta infractora, debido a que ya se había subsanado y no existía una afectación al trabajador, no puede convertirse la autoridad en una entidad persecutora sobre hechos que demuestran cumplimiento en una etapa de justa ley.

– La Autoridad no ha realizado una debida motivación, fundada en derecho y en los argumentos de hechos propuestos, esta grave inconsistencia de la resolución la hace desde si misma sin efecto legal alguno y en consecuencia inaplicable para sustentar un posible incumplimiento.

[Continúa…]

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[1] Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Licencia con goce de haber; Remuneraciones (Pago de la remuneración: Sueldos y Salarios, gratificaciones y pago de bonificaciones); Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (Vacaciones); Compensación por tiempo de servicios (Depósito de CTS); Planillas o registros que la sustituyan (Entrega de boletas de pago al trabajador y sus formalidades).

[2] Notificada a la inspeccionada el 13 de setiembre de 2021.

[3] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

[4] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”

[5] «Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”

[6] “Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil
Artículo 15.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”

[7] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

[8] Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14

[9] Iniciándose el plazo el 14 de setiembre de 2021.